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在国家、行政机关和公务员三者之间，存在着两种关系：一是国家与行政机关之间的关系，即国家是抽象的政治实体，它通过所设立的各种具体国家机关表现出来，没有具体的国家机关也就没有国家；二是行政机关与公务员之间的职务委托关系。基于以上关系，行政主体与公务员的区别主要表现为：
公务员是受国家的委托，依法执行行政职务的人员，而行政主体则是由国家公务员组成的集合体；公务员拥有依据授权执行职务的权力，但无论哪一个公务员都只能以行政机关的名义实施活动。公务员因实施职务行为而产生的法律责任归属于国家，但国家则由行政机关作为其承担责任的代表。
因此，作为国家具体表现形式的行政机关可以是行政主体，而公务员并不是行政主体，只是行政主体的组成因子和行政手段，行政主体正是由一个个公务员组合起来的法律人格，行政活动只有通过具体的公务员来实现，如抽掉公务员，行政主体也就只是一个空洞的概念。
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